长生公司疫苗案：解药不是“国家专营”，而是去行政化
2018-07-30 王岳 健康点healthpoint
长春长生疫苗案爆发以后，对于国家正在研究的完善疫苗管理体制改革，无论一类疫苗还是二类疫苗，疾控中心作为政府监管职责的具体执行者，作为行业技术标准制订者和检查者，应该退出具体疫苗采购职能。与此同时，应该允许药品经营企业、医疗机构（包括公立和私立）参与疫苗采购，允许达到医学条件的医疗机构均可以提供接种服务。疾控中心可以作为政府监督管理的代理人，裁判员是不宜和运动员同场竞技的。
长春长生疫苗案爆发以后，对于国家正在研究的完善疫苗管理体制改革，无论一类疫苗还是二类疫苗，疾控中心作为政府监管职责的具体执行者，作为行业技术标准制订者和检查者，应该退出具体疫苗采购职能。与此同时，应该允许药品经营企业、医疗机构（包括公立和私立）参与疫苗采购，允许达到医学条件的医疗机构均可以提供接种服务。疾控中心可以作为政府监督管理的代理人，裁判员是不宜和运动员同场竞技的。
7月27日晚间，国务院调查组传来消息，长春长生公司违法违规生产狂犬病疫苗案件（简称长生公司疫苗案）调查工作取得重大进展，已基本查清企业违法违规生产狂犬病疫苗的事实。加之公安机关依法对长春长生公司董事长高某芳等16名涉嫌犯罪人员刑事拘留，已有16省检察机关开展行动且涉及调查相关行政机关履职情况。至此，震惊中外的疫苗案从事件调查逐步转入责任追究阶段。
近日，中央领导作出的重要指示、批示指出，要以猛药去疴、刮骨疗毒的决心，完善我国疫苗管理体制，坚决守住安全底线。贯彻落实中央要求，国务院调查组第一次全体会议提出，要研究改革完善疫苗管理体制的工作举措，建立健全保障疫苗质量安全的长效机制。
因此，防止下一个“长生公司疫苗案”，除“一查到底，严肃问责”之外，还需要对我国疫苗管理体制进行根本性改造。本案件自爆发以来，学界不断有声音呼吁，将疫苗生产、采购纳入国家专营范围，并将其作为我国疫苗管理体制的改革方向，为此有必要撰文分析，以正视听。
不能放任商业贿赂“惯坏”医药行业
药品（包括疫苗）决非一般的商品，因为它直接关涉人们的健康和生命，优质药品能够“治病救人”，劣质药品却是“致病杀人”。近年来，我国发生若干起疫苗安全事件，长春长生公司更是一年内“屡错屡犯”。2017年10月，长春长生公司因涉嫌违法生产劣药被吉林省药监局立案调查。2018年7月，长春长生公司再度违法违规生产狂犬病疫苗案。我们自然会追问为什么一个合法的制药企业会对自己的产品质量如此“麻木”、毫无责任心而言？
我国目前药品市场中绝大多数产品都是通过政府组织的药品集中采购形成销售定价的，当各生产企业同种药品被确定了地区统一的法定零售价时，如果市场缺乏有效的价格规律和竞争规律制约机制，“劣药驱逐良药”也就必然出现。
从生产企业的角度看，国务院调查组已查明，长生公司疫苗案便是“该企业为降低成本、提高狂犬病疫苗生产成功率，违反批准的生产工艺组织生产”。生产企业在招标中，不敢撼动天花板价格（最高零售限价），否则就会失去市场。为了迎合流通、零售市场的权力寻租要求，生产企业又不得不预留固定渠道促销费用，而积压自己的合理生产成本。所以，生产企业忽视产品质量，“低线投料”的现象频频出现，甚至于生产企业的药品已经不是生产企业自己能够支配的产品，转而被不具有药品生产、经营资格“个体户”买断区域经销权。
从采购机构的角度看，素来被视为“清水衙门”的基层疾控中心，也难逃侵蚀。近日，据中国裁判文书网统计，从2014年至今的4年多时间里，与疫苗有关的贪腐案件达到数十件，涵盖全国的十多个省份。除了研发和生产环节的贿赂行为，基层疾控中心和卫生院的腐败案件占到了疫苗类腐败案件的50%以上。当作为市场的买方医疗机构或疾控中心不再计较产品的价格和质量，而是关注在价格和质量以外是否还可以给予买方各种名目的“利益”，市场上“劣币驱逐良币”的现象便普遍出现了，质量好的药品往往并不受到市场的青睐。
不容否认的是，这些年，由于卫生行业补偿机制不足的特定原因，在被查处的假药、劣药案件中，政府部门和司法机关对于医药行业腐败实际是报了一种宽容的态度，但这反而“惯坏”了这个行业。使得违法犯罪行为成了行业普遍存在的“潜规则”。
商业贿赂行为从根本上扭曲了公平竞争的本质，使价值规律和竞争规律无法发挥正常作用，阻碍了医药市场公平竞争秩序的有效运行。当商业贿赂行为为假冒伪劣产品大开方便之门，损害了广大消费者和经营者的合法权益。破坏了医疗资源的合理分配，使交易的天平不公平地向行贿者一边倾斜。更为可怕的是，毁坏了“白衣天使”在广大民众心目中的地位。
遏制医药行业如此普遍的贪腐，一方面必须理顺卫生行业补偿机制、药品（包括疫苗）的价格形成机制；另一方面必须对所有商业贿赂行为 “零容忍”。法律的严肃性不是体现在惩罚的力度上，而是体现在不可豁免性上。面对普遍存在的商业贿赂，应该划定一个时点，从这个时点之后的收受回扣行为不能豁免法律责任，零容忍严惩。
疫苗监管：从“去行政化”到“去垄断化”
草灰蛇线，伏脉千里。随着长生疫苗案的逻辑线逐步清晰。此事暴露出我国疫苗监管网络的触角不够长、不够深，也暴露出现行监管体制无法形成企业守法经营的内生机制。
在计划经济下，国人曾经认为，经济运行动力来源于“生产与劳动”，通过市场经济的探索，国人明白了经济运行动力来源于“消费与公平竞争”。回首1978年以来中国历届医改与药改，政府几乎都把重点放在药品可获得性保障改革上（包括从规范定价转向规范采购），但是效果甚微，因为“药品合理使用与公平竞争”才应成为药品供应保障秩序回归的动力。
要避免此类疫苗事件再次发生，关键不是完善监督机制和处罚机制，也不是直接将疫苗收归“国家专营”，而是如何恢复“药品合理使用与公平竞争”。
在市场经济环境下，市场经济规律（最主要的莫过于价格规律和竞争规律）是最有效的监管机制，药品生产企业为了在市场中胜出，必须要在确保质量的前提下，降低生产成本，以期取得最大的市场竞争优势。如果药品交易充斥商业贿赂和权力寻租，谁来经办都无法保证产品的质量。
近年来，一次次的疫苗质量事件与三鹿奶粉事件是有本质区别的。奶粉市场还是一个比疫苗开放的市场。加之疫苗目前存在二类疫苗养一类疫苗现象，“红顶商人”对疫苗供应市场建立区域性的寡头垄断，比奶粉市场更为严重。在现有政策和法律的庇护下，只有几家企业有生产资质，且将全国市场进行明确划分，这都使得市场竞争机制的“无形之手”彻底失灵。企业自然不关心产品质量、不关心技术迭代和设备更新，反而关心维护与疾控中心的客户关系，关心如何运用政策和法律保护自身垄断地位。
因此，应该尽快落实疫苗市场的“去行政化”，恢复疫苗市场公平竞争秩序。无论一类疫苗还是二类疫苗，疾控中心作为政府监管职责的具体执行者，作为行业技术标准制订者和检查者，应该退出具体疫苗采购职能。与此同时，应该允许药品经营企业、医疗机构（包括公立和私立）参与疫苗采购，允许达到医学条件的医疗机构均可以提供接种服务。疾控中心可以作为政府监督管理的代理人，裁判员是不宜和运动员同场竞技的。
只有“去行政化”，才能“去垄断化”，才能保证疾控中心作为监管机构，制定出公平、透明的产业政策。进一步说，卫生行政部门、疾控中心应该将一类苗由实物采购改为货币补贴。允许疫苗采购方自行选择厂家品牌，接种者自行选择接种机构和疫苗品牌。
在疫苗市场“去行政化”和“去垄断化”模式的助力下，相信商业贿赂将大幅受限。而只有当药品的使用得到规范，采购环节才不会被倒逼异化，才会恢复市场经济下“良药驱逐劣药”的正常秩序。
本文作者为北京大学卫生法学研究中心教授，本文不代表健康点立场
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