“基本医疗卫生与健康促进法”是公民卫生健康权益保障的重大突破
2018-02-23 吴斌、陈伟斌 南方都市报
声音将“健康权”写入这部法律，是对民法总则、侵权责任法、刑事法律中的健康概念的提升和丰富，有利于从法律上提升人民群众健康的重要地位，使人民群众依法享有维持和获得健康的权利，政府有法律义务提供医疗卫生保障、医疗保险和提升健康水平的服务。基本医疗卫生与健康促进法、公共文化服务保障法都是将宪法规定的公民权利落实在可操作的法律中。——— 柳斌杰几乎没有哪部法律草案的名称像“基本医疗卫生与健康促进法”这
声音
将“健康权”写入这部法律，是对民法总则、侵权责任法、刑事法律中的健康概念的提升和丰富，有利于从法律上提升人民群众健康的重要地位，使人民群众依法享有维持和获得健康的权利，政府有法律义务提供医疗卫生保障、医疗保险和提升健康水平的服务。
基本医疗卫生与健康促进法、公共文化服务保障法都是将宪法规定的公民权利落实在可操作的法律中。
——— 柳斌杰
几乎没有哪部法律草案的名称像“基本医疗卫生与健康促进法”这样受到如此多的关注和讨论。2017年年底，全国人大教科文卫委员会提请全国人大常委会初次审议这部法律草案，审议中受关注最多的就是法名。法名掀起巨大讨论的背后，是法律定位的不明晰，以及“健康融入万策”尚不坚固的共识。
2018年1月，全国人大常委会对包括“基本医疗卫生与健康促进法”草案在内的一批法律草案向社会公开征求意见。在诸多法律案当中，公众对“基本医疗卫生与健康促进法”草案提交的建议意见最多，超过了5.7万条。
在此之前，这部法律在全国人大常委会的立法规划中静默“躺”了至少15年，在本届人大任期临近结束终于走上了立法轨道。
在学界看来，“基本医疗卫生与健康促进法”草案有所局限，但也有很多人赞赏这部法律对保护公众健康所具有的突破意义。2月初，南都记者专访了全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰。
柳斌杰透露，“基本医疗卫生与健康促进法”是一部基础性、综合性、全局性的法律，带有顶层设计的意义，是公民卫生健康权益保障的重大突破。
法律名称受关注将进一步研究如何更准确反映立法初心
南都：2017年年底，在全国人大常委会初次审议“基本医疗卫生与健康促进法”草案过程中，审议意见似乎关注的更多是法律名称以及法律定位的问题。你怎么看待目前的名称？
柳斌杰：之前立法规划中的法名是“基本医疗卫生法”，立法考虑的重点是为解决医疗、卫生两方面的问题。医疗，主要解决医疗体系的法律问题；卫生，主要确立公共卫生体系。国际上也主要是这个框架。2016年中央召开了全国卫生与健康大会，国务院随后颁布《“健康中国2030”规划纲要》。十九大上，“健康中国”成为国家战略。由于“健康中国”提上日程，必须法有所及。
专家学者认为光立法确立医疗和卫生体系还不够，医疗卫生是保障健康的一个重要方面。如何在立法当中体现“大健康”的理念？应该立一个“健康促进”的法律。当时我们正处于制定基本医疗卫生法的节点上，就考虑把健康促进的内容加进来，最后决定采用现在的名称———基本医疗卫生和健康促进法。
法名经过修改、讨论，大家认为从逻辑顺序、解决的问题，体现了基本医疗卫生制度，也体现了中国的健康战略，总体上是认可的。
南都：不少委员对草案的名称提出了各式各样的意见，是否有可能对法律名称进一步修改？
柳斌杰：对现在的名称也有反对意见。有些人认为目前草案的容量不能完全包含健康促进的内容。基本医疗卫生方面比较完整，健康促进部分比较薄弱。国家到底采取什么样的政策措施推进全民健康还不太充分。也有人主张，应该分为两部法律。有些人认为就应该叫做“健康促进法”，把医疗卫生作为其中一部分来放置。也有人提出，按原来的基本医疗卫生法就可以，健康促进是题中应有之意。
我们还在讨论。在后几次审议中要进一步研究如何使法律名称更准确反映立法的初心和本质。目前的这个名称也可能变。
提出“健康权”是亮点与现行法律涉及的“健康”非一个概念
南都：在法律草案中明确提出“健康权”受到关注，怎么看“健康权”这个概念？草案提出这个概念想要达到什么样的权利和义务配置的效果？
柳斌杰：“健康权”的提出是这部法律很重要的亮点。它与目前已颁布实施的法律中涉及的健康不是一个概念。已经颁布的法律中主要是针对个体伤残、人身侵害、丧失劳动能力等情形下使用“健康”一词。
“基本医疗卫生与健康促进法草案”中提出“健康权”，明确其是人的一项基本权利。草案中规定，中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰，依法享有健康权。
将“健康权”写入这部法律，是对民法总则、侵权责任法、刑事法律中的健康概念的提升和丰富，有利于从法律上提升人民群众健康的重要地位，使人民群众依法享有维持和获得健康的权利，政府有法律义务提供医疗卫生保障、医疗保险和提升健康水平的服务。提出“健康权”的目的是要保护人民健康，把人的健康权利作为一项基本权利，得到全社会的尊重。
南都：“健康权”有没有边界？
柳斌杰：个人享有的健康权是有一定界限的，不是一切健康问题都要由政府负责，理应有一部分由个人负责。国家保障一些基本的健康权益，不是无限的。
草案第四条明确，国家建立基本医疗卫生制度，为公民提供公平享有、与经济社会发展水平相适应的基本医疗卫生服务，维护和保障公民健康。“健康权”的边界随着经济社会发展不断提升；不是制定死的标准。不同时期，人民享有的健康权也有发展变化。
公开征求意见基层医疗机构服务能力最受关注
南都：基本医疗卫生与健康促进法草案征集到5.7万条意见。这些意见集中在哪些方面？最受关注、讨论最多的问题是哪些？
柳斌杰：到目前为止，社会上讨论和全国人大常委会初次审议中，大家比较集中关注的问题主要有五方面。
大家最关心的问题是医疗机构，特别是基层医疗机构的服务能力。“分级诊疗”的医改将基层作为重点，如果基层医疗服务能力水平不高、药品供应保障不好，光鼓励大家在基层看病解决不了矛盾。
第二个方面的意见来自于医务界，关注医务人员权利的保障、医患矛盾和医护人员待遇问题。非编制人员待遇偏低，不利于留住人才。
第三方面是医保，包括医保制度设计、医保管理、医保支付水平等。社会上普遍反映目前的医保制度更多考虑控费不超支。药品是医生打仗的武器，应该由医生决定药品使用；有些地方为了医保不超支，规定哪些药不能用，哪些药属于自费，患者、医生意见较大。同时，有的地方出现医生、患者合伙骗取医保的问题，一方面不能满足社会需要，一方面又出现管理上的问题。
第四是卫生监管、执法、矛盾调处。去年全国人大开展了药品管理法执法检查，发现一些环节存在监管不到位的问题，比如疫苗监管不力、新药评审滞后、药品不良反应报告频率偏低，与国际水平差距大。
第五是促进全民健康的问题。即如何把全民健康纳入各级政府的议事议程，让政府真正管起来。现在政府很少管健康，健康不是一件具体的事情，不是把医院建起来让人有地方看病就行。影响健康的因素很多，涉及20多个政府部门和群团组织的工作，包括卫生、社保、财税、体育、食品药品、环境等都与健康有关。中央提出“将健康融入所有政策”，如何落实，不少人担心，“健康中国”不要成为一个口号，要有真正的法律措施。
南都：提请审议，意味着这部法律走上了立法轨道，下一届全国人大常委会任期内是否会出台？
柳斌杰：每一次审议都会将意见归纳并予以解决。目前的法律内容，两大部分的内容都没有太多意见，主要是使用一个什么样的名称能够更好地涵盖法律内容。一审中提出的问题，如果得到很好解决，提出修改意见，会很快进入二审。进入二审的时间取决于一审提出的问题是否能够得以解决。
南都：此前这部法律列入立法规划十余年，为何迟迟没有迈出立法的步子？
柳斌杰：这部法律已经前后论证将近20年，在起草过程中，我们研究了世界各种类型的医疗卫生法律，我们还与世界卫生组织一起召开了国际研讨会，邀请了有代表性国家的专家。对这部法律的定位是一部基础性、综合性、全局性的法律，要确立中国的基本医疗卫生制度。与传染病防治法等专项法律不同，这部法律带有顶层设计的意义。立法时间长，是因为对基本医疗卫生制度的共识不够。
南都：其他国家是如何通过法律调整政府对公民健康责任的？
柳斌杰：从世界上100多个国家情况看，各国法律确立的医疗卫生制度主要有四类情况：一是政府主导的，比如说英国、印度、古巴等国家。这个制度本身很好，但效率存在问题、负担也很重，比如看病要排队的问题。二是政府加市场，政府提供一些基本服务项目，市场为补充，很多非洲国家是这种模式。三是市场加国家，市场为主，国家托底，保障特殊人群。四是完全市场化的，与商业保险制度结合起来。对中国来说，首先定位基本医疗的主体是公益性，然后加上多层次医疗保险制度作为补充，把国家和个人力量结合起来。这种制度性的问题设计是很难的，有的还在医改中探索，比如公立医院怎么体现公益性？现在还没有定论。
是否设“国家健康委员会”？难以用一个部门涵盖全部健康职能
南都：在卫生领域的立法当中，这部法律草案是第一部由全国人大教科文卫委员会牵头起草，能否谈谈在法律起草过程中的立法权衡和部门协调是怎么样的？
柳斌杰：人大常委会组成人员不能在政府部门兼任职务。一旦当选，就要辞去在行政部门的职务。所以，人大常委会委员不代表政府部门，而是站到人民公众的立场上，比较超脱。站在政府部门立场上来立法，会比较多地考虑部门利益，很多是含有要权、要钱的内容，这是部门立法的局限。
人大立法是国家立法，具有权威性。人大是政府部门的监督机构，找部门讨论问题比较客观些，当然政府部门要提出自己的意见。这个过程中，部门也有自己的利益诉求，我们会听取他们的意见，但不会完全按照他们的意见去做。而是要参照法律要求和群众需求。这样协调起来比较方便，比部门间协调更方便些。
以这部法律草案为例，教科文卫委员会在起草之初就向各个部门征求了意见，召开了多次讨论会。最后提交常委会审议之前，全国人大常委会办公厅再次征求政府部门的意见。这样多次征求意见，多次协调，能够解决立法中的争议问题。部门意见与人民群众利益发生冲突，绝对要维护人民群众利益。人大在审议法律的时候，也是这样一个基本倾向，抑制法律的部门化问题。
南都：公众和专家学者当中也有一些声音认为，法律草案中落实“健康权”，在现有版本中缺少一定的体制机制保障，比如有人建议，将草案第六条改为“国务院设立国家健康委员会，统筹规划全国医疗卫生与健康促进工作”。这涉及到政府机构改革的内容，是否有可能在法律当中明确？
柳斌杰：制定每部法律都涉及落实问题。也有专家建议成立健康保障委员会，我们听取各方面意见后，没有写进去，而是提出由国务院卫生行政部门牵头协调，目前也是这样的协调机制负责推进卫生与健康工作。
设立机构的问题涉及面太大，一般的法律不宜涉及。此外，国家健康委员会这样的机构太过庞大，我们梳理过，有健康相关职责的部门达到28个，很难用一个机构来涵盖全部职能。其职能是体现在各自的工作中，比如环境要好、食品要安全，不能集中进行。
原本法律草案中涉及健康的部门职责都有具体条款，比如教育部、财政部等每一个部门承担什么样的健康责任都有明确规定。但显得太长，后来改为概括式规定，各部门职责由国务院条例规定。
南都：没有写入每个部门的具体健康职责，是因为部门博弈吗？还是因为政府部门对于“健康融入万策”的共识没有达成？
柳斌杰：比如有人反映，目前的财税政策对健康促进的力度还不够，应该加大对卫生的投入，但财政部门的观点认为卫生投入是各级财政分别投入，东部地区自己投入。标准会高一些；西部地区要依靠转移支付，不好统一，将财政对卫生的投入写入法律是不现实的。协调起来难度非常大。
我们和每个相关部门都做了协调工作，发现与健康越利益相关的部门，如财政、社保、卫生、药品等部门，越难协调。
人大主导立法考虑全民利益，也要考虑国家能否负担得起，能否持续发展。这部法律之所以决定由人大主导立法，就是这个原因。过去由卫生行政部门牵头起草，部门色彩重，协调难度大，多少年难以推进。
立法转型已经开始从解决市场经济问题转向社会领域
南都：有学者这样看，基本医疗卫生与健康促进法这部法律草案代表了立法工作的一种转型，法律想要主动通过权利和义务配置推动社会发展，是这样吗？
柳斌杰：改革开放以来，中国开始实行市场经济，需要许多涉及市场经济的法律。相当长一段时期，法律主要用于解决市场经济方面的问题。
这几年转向社会领域立法，有几大标志：一是宏观上注重了国家安全问题，比如国家安全法、反间谍法、境外组织管理法、网络安全法，保障社会安全有序。二是民生领域的立法，这是本届人大立法的重点和转折点，主要重视教育法律体系的完善，先后对义务教育法、高教法、民办教育法作出重大修订；文化立法加大力度，填补了文化立法的短板和空白，公共文化服务保障法建立了中国特色的公共文化服务体系，电影产业促进法探索了文化产业的立法，公共图书馆法是文化领域公共服务的专门法律；基本医疗卫生与健康促进法也是这样。整体上，本届人大在社会领域立法方面取得大突破，在解决民生领域问题上取得很大进展，补上了全面依法治国中的“短板”。
宪法里面关于公民权利的规定，有些还没有落实到法律层面，基本医疗卫生与健康促进法、公共文化服务保障法都是将宪法规定的公民权利落实在可操作的法律中。
中国进入一个发展的新时代，不仅经济上要高质量发展，政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设，都要进入一个高质量发展的新阶段。社会有这个呼声，领导层也有这样的认识，立法工作就加快了。
建设小康社会三个攻坚战打完后，全社会的精力会开始越来越重视政治、社会、文化、生态环境方面。中央提出要用几十年的奋斗展示社会主义制度的优越性；现在中央落实以人民为中心的发展思想，更加关注人民群众的获得感。人大代表提出的这方面立法建议，会受到更加的重视。
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