药监、卫生、医保机构大改革 主导医改大洗牌
2018-12-18 佚名 赛柏蓝
2018年3月13日，国务院机构改革方案公布。根据该方案，与医药行业紧密相关的国家卫计委、食药监总局、医改办三大部门被撤销，组建国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局、国家医疗保障局。
从1978年到2018年，改革开放正式迈入第40个年头。回首我国各个领域那些翻天覆地的变化，医药领域称得上独树一帜。
2018年3月13日，国务院机构改革方案公布。根据该方案，与医药行业紧密相关的国家卫计委、食药监总局、医改办三大部门被撤销，组建国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局、国家医疗保障局。
一夜之间，主导医疗市场的主要政府部门的职责被重新洗牌。
与医药行业紧密相关的部门，这40年经历了什么，发生了怎样的变化？请随赛柏蓝一起，一睹改革开放40年，机构改革的风采。
▍ 药监——历经8次变迁
在改革开放40年，国家层面的药品监管机构历经了8次变迁。
1978年6月7日，国家医药管理总局正式成立，把中西药品、医疗器械的生产、供应、使用统一管理起来，结束了建国以来我国医药“无头”和多头管理的局面。
1982年、1994年、1998年，我国政府机构多轮机制改革，国务院将国家医药管理局、国家中医药管理局和卫生部药政局原药品监管职能合并，重新组建了国家药品监管局。国家药品监管局直属国务院，省以下机构实行垂直管理。
2003年，国务院又在原国家药品监管局的基础上组建了国家食品药品监管局。新机构新增了食品、保健品、化妆品的“综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处”的职能，同时承担保健食品的审批工作。
2008年3月，国务院机构实行“大部制”改革，国家食品药品监管局被划归卫生部。 2013年，国家食品药品监管局升格为国家食品药品监管总局，归属国务院直接领导。这次调整，质检总局的生产环节监管、工商总局的流通环节监管职责被整合进国家食品药品监管总局 。
2018年，国务院机构改革不再保留国家食品药品监管总局。单独组建国家药品监管局，由国家市场监管总局管理。其主要职责是：负责药品、化妆品、医疗器械的注册并实施监督管理。
药品监管机构只设到省一级，市县两级不再单设药品监管机构；药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门承担。
“大市场-专药品”的模式，抓住了当前食药安全治理的两大关键：食品安全监管的协调力和综合性，药品监管的特殊性和专业性。
在公众对药品安全需求不断提高的今天，这一轮机构体制改革后，药品监管无疑将面临监管能力和任务、专业性和职业化能否尽快适应的严峻挑战。
▍医保——行政化体制迈向市场经济体制
根据本轮国务院机构改革方案，新组建的国家医保局，作为国务院直属机构，将分散于原人社部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，原国家卫计委的新农合职责，原国家发改委的药品和医疗服务价格管理职责，原民政部的医疗救助职责，整合在一起，实现集中办公。
新成立的国家医疗保障局，有希望成为突破多年医改僵局的关键抓手。
相关资料显示，我国1998年才开始搭建的社会保障制度，本身就是作为市场经济体制的配套制度建立并逐渐完善。
在当时的制度安排中，社保行政管理和社保经办服务即搭建为管办分开框架，人社部门内设的医保管理机构作为行政部门，承担政策制定、行业监管职能，工作人员是公务员身份；同时设置相对独立的医保中心负责具体的医保经办业务，制定医保支付方式并承担支付职能，工作人员是事业编制身份。
但是，由于中国的体制特色，作为医疗服务主要供给者的公立医院是拥有行政垄断权的官办机构，若医保中心是一个类似于商业保险公司的社会机构，根本无力约束制衡公立医院。因此，事实上医保中心和医保行政管理部门并未能真正做到管办分开，前者成为由后者加持行政权力的准行政部门。
上述制度安排在过去二十年中有其合理性，但此局面只能是一个从行政化体制迈向社会治理机制的过渡形态，并不是和市场经济体制相适应的医疗保险管理体制。
从国家治理现代化的要求来看，承担社会医疗保险服务这一公共服务职能的医保机构拥有三个职能：询价、购买和服务监管。国家医疗保障局的成立，为最终在医疗保障领域形成这一新格局奠定了基础。
根据国务院机构改革方案所述，新成立的国家医疗保障局直属于国务院，是一家和其他涉医部门平行的专业部门。这为迈向社会医疗保险的“价值导向的医保战略性购买”职能，奠定了制度基础。
国家医疗保障局接手药品招标采购，体现了“谁付费、谁操盘”。随着全民医保体制的建立，医保支付成为医疗服务和药品及耗材的主要收入来源，医保支付方式成为医疗医药定价机制，是大势所趋。由新成立的医疗保障局统一这一事权，体现的正是这一趋势，符合“优化协同高效”的原则。
统管“招标、医保、药价”的医保局，注定要在医改进程中发挥巨大作用，这将彻底影响所有药企，又一个大洗牌时代将来临。
▍卫生——以治病为中心到以人民健康为中心
1985年，国务院批转了原卫生部1984年8月起草的《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好”，标志着中国的全面医改正式启动。
随后，“新医改”于2009年正式拉开序幕，基本医疗保障制度得以加快推进，国家基本药物制度等一系列制度不断完善。卫生总费用结构也在不断优化，个人卫生支出比重呈下降趋势，从2008年的40.4%下降到2013年的33.9%，政府预算和社会卫生支出的比重不断上升。
2013年3月21日，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2013〕14号)，国务院将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建了国家卫生和计划生育委员会（简称国家卫计委）。
随着计划生育工作由控制人口生育，到鼓励生育功能的转型，国家卫生和计划生育委员会完成了历史使命，同时也标志着卫生与计生合并过渡完成。
2018年3月13日，国务院大部制改革方案出炉。根据方案，组建国家卫生健康委员会（简称国家卫健委），不再保留国家卫生和计划生育委员会，不再设立国务院深化医疗卫生体制改革领导小组办公室（简称医改办）。
组建国家卫健委，将国家卫计委、医改办、全国老龄化工作委员会办公室的职责，工业和信息化部牵头的《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责进行整合。
其主要职责是，拟订国民健康政策，协调推进深化医药卫生体制改革，组织制定国家基本药物制度，监督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急，负责计划生育管理和服务工作，拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。
国务委员王勇表示，为推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务，特组建国家卫生健康委员会。
根据2017年国务院印发《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》要求，分级诊疗制度、现代医院管理制度、公立医院综合改革、全民医疗保障制度、建立规范有序的药品供应保障制度等一系列改革也驶入快车道，我国医疗卫生服务体系不断健全，医疗卫生资源迅速增加，群众获得服务的可及性明显改善。
特别是在推进分级诊疗制度中，强基层成为重要抓手，远程医疗、医联体等众多举措持续促进优质医疗资源共享，不断提升基层服务能力。同时，我国医疗卫生领域发展也有了质与量的飞跃。从医疗卫生机构数量来看，1978年，全国医疗卫生机构总数为17.0万个；1990年为20.9万个；2000年为32.5万个；2017年达98.7万个。
国家基本药物制度更加健全，2018版国家基本药物目录，数量由原来的520种增加到685种，基本覆盖临床主要疾病病种，更好适应基本医疗卫生需求。此外，药品实行进口药零关税，推动下调抗癌药的采购价格，开展国家药品价格谈判，实现药价降低。
新组建的国家卫健委，业内认为是凸显了“大健康”的理念，此前相关部门的有关养老、控烟、职业安全健康监督管理等职责都整合到国家卫健委职能上，贯穿了健康领域的从生到死，体现了健康中国全生命周期服务的理念，是将健康融入所有政策的重要理念体现。
改革开放40年，我们从“能看上病”到“看得起病”，从“看得好病”到“不得病”，健康中国梦逐渐得以实现。我们，正走在由医药大国到医药强国的路上。
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