规范社会办医 亟待立法支撑

全面依法治国作为“四个全面战略”之一，是习近平新时代特色社会主义思想的重要内容，是我国根本的治国方略。加强民办医疗法制建设，将民办医院纳入法制化轨道，依法建设、管理、运营民办医院，维护广大人民群众的健康权益，既是我们党和国家坚持依法治国、依法执政、依法行政的内在要求，也是推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的重要内容。

2018年4月20日教育部发布了关于《民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》公开征求意见的公告。这是继2016年11月7日《民办教育促进法》修订，2017年9月1日起施行之后，民办教育领域的又一件大事。《民办教育促进法实施条例》进行修订的目的是贯彻落实党的十九大精神和新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》要求，支持和规范社会力量兴办教育，保障民办教育事业健康发展。教育和医疗是我国社会、民生密切相关的两大重要领域，二者在行业性质、社会属性、社会作为、政府规制等方面都具有较强的相识性。二者都是带有一定福利性质的社会公益事业，都与每个人的切身利益密切相关，都需要国家保障和支持，都以社会规制为主要规制手段。他山之石，可以攻玉。我国民办教育相关的立法经验对我国民办医疗立法无疑具有重要借鉴意义。

当前我国民办教育法制化管理的依据是《民办教育促进法》，该法于2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会审议通过，2013年和2016年由十二届全国人民代表大会常务委员会进行了两次修正。修订后的《民办教育促进法》于2017年9月1日实施。在《民办教育法》出台之前，国务院于1997年7月31日颁布了《社会力量办学条例》，《条例》第一条规定：为了鼓励社会力量办学，维护举办者、学校及其他教育机构、教师及其他教育工作者、受教育者的合法权益，促进社会力量办学事业健康发展，制定本条例。第二条，企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构（以下称教育机构）的活动，适用本条例。第三条，社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。各级人民政府应当加强对社会力量办学工作的领导，将社会力量办学事业纳入国民经济和社会发展规划。在《社会力量办学条例》出台之前，原国家教委于1987年颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》。当时我们国家的《教育法》还没有出台。《暂行规定》第一条，根据《中华人民共和国宪法》第十九条，为鼓励和支持社会力量办学，加强宏观管理，促进其健康发展，特制定本规定。第二条，本规定所称社会力量，是指具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者。第三条，社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充。各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业，维护学校正当权益，保护办学积极性，在条件允许的情况下，尽力帮助解决办学中存在的困难，对办学成绩卓着者给予表彰和奖励。《民办教育促进法》是为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，根据宪法和教育法制定的法律。该法第一条，为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，根据宪法和教育法制定本法。第二条，国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。本法未作规定的，依照教育法和其他有关教育法律执行。第三条，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。不难看出，我国的民办教育事业经历了从社会办学到民办教育的转变，从政策到行政法规，到全国人大制度的法律的转变。同时，立法目的也经历了从鼓励和支持社会力量办学，加强宏观管理，促进其健康发展，到鼓励社会力量办学，维护举办者、学校及其他教育机构、教师及其他教育工作者、受教育者的合法权益，促进社会力量办学事业健康发展，再到为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益的转变。

目前我国在医疗机构法律规制方面还没有专门的《医疗法》或《医疗机构法》，医疗机构法律规制的主要依据是《医疗机构管理条例》。自1994年《条例》颁布至今，国家卫生行政管理部门曾以行政规章或行政规范性文件等方式对医疗机构法律规制的内容和方式等进行了一定的补充和完善，但在过去的20多年的时间，我国完成了从计划经济向市场经济的转化，从依政策治国到依法治国转变，从管理行政到服务行政的转变，而《医疗机构管理条例》一直没有修订，更没有上升为法律。目前，我国以《医疗机构管理条例》为主要依据的医疗机构法律规制制度与医疗机构法律规制现实存在较为严重的脱节，难以适应当前医疗机构依法规制的需要。

在促进民办医疗发展方面，1994年国务院颁布《医疗机构管理条例》内容包括总则、规划布局和设置审批、登记、执业、监督管理、罚则、附则7个部分。尽管该《条例》第四条规定：国家扶持医疗机构的发展，鼓励多种形式兴办医疗机构。但《条例》既没有医疗机构分类相关的规定，也没有就不同类型的医疗机构该如何管理作出规定，更没有社会资本举办医疗机构权益保护的相关规定，鼓励社会各界举办医疗机构仅停留在倡导层面。1997年，《中共中央、国务院关于卫生改革发展的决定》提出将社会办医定位为医疗卫生服务体系的补充力量。2000年，卫生部、财政部、国家计委等联合颁布《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，将医疗机构分为非营利性医疗机构和营利性医疗机构两大类，划分的主要依据是医疗机构的经营目的、服务任务，以及执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度。同年，为解决社会资本举办的非营利性医疗机构登记问题，民政部、卫生部发布《关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》，《通知》指出，为做好城镇非营利性医疗机构的登记管理工作，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《医疗机构管理条例》，各类城镇非营利性医疗机构（政府举办的非营利性医疗机构除外）在取得《医疗机构执业许可证》后，应当依法到民政部门进行民办非企业单位登记。并就登记对象、登记程序和方法进行了详细规定。2009年3月，中共中央、国务院在《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出，坚持非营利性医疗机构为主体，营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导，非公立医院共同发展的办医原则，建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。2010年5月，中国国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，意见要求鼓励民间资本参与发展医疗事业。支持民间资本兴办各类医院、社区卫生服务机构、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）等医疗机构，参与公立医院转制改组。支持民营医疗机构承担公共卫生服务、基本医疗服务和医疗保险定点服务。切实落实非营利性医疗机构的税收政策。鼓励医疗人才资源向民营医疗机构合理流动，确保民营医疗机构在人才引进、职称评定、科研课题等方面与公立医院享受平等待遇。从医疗质量、医疗行为、收费标准等方面对各类医疗机构加强监管，促进民营医疗机构健康发展。2010年11月中国国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》，《通知》从放宽社会资本举办医疗机构的准入范围，进一步改善社会资本举办医疗机构的执业环境，促进非公立医疗机构持续健康发展等3个方面，提出了25条意见，对如何促进社会资本举办医疗机构进行了系统规定。2013年，国务院发布了《关于促进健康服务业发展的若干意见》，《意见》要求加快形成多元办医格局。2017年国务院办公厅下发《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》，《意见》提出鼓励社会力量提供医疗服务，是深化医改、改善民生、提升全民健康素质的必然要求，是繁荣壮大健康产业、释放内需潜力、推动经济转型升级的重要举措，对推进健康中国建设、全面建成小康社会具有重要意义。2017年8月，国家卫生计生委下发了《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》，《通知》提出要注重法制保障，对推进改革中涉及的法律法规，及时提请有权机关修订，做到重大改革于法有据。不难看出，我国对民办医疗的管理还停留在依靠政策推动和规范社会办医的阶段。

（一）加强民办医疗立法是实施健康中国战略需要

1995年5月颁布的《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》，首次提出在全国实施科教兴国的战略。1997年7月，国务院颁布了《社会力量办学条例》。2002年，全国人大常委会审议通过了《民办教育促进法》，将发展民办教育作为实施科教兴国战略的重要内容。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会明确指出，要把人民健康放在优先发展的战略地位，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，加快推进健康中国建设。2017年10月，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中明确提出了实施“健康中国战略”。在健康中国战略的五项重点中，无论是优化健康服务、完善健康保障，还是发展健康产业，民办医疗都是其重要内容。为保障健康中国战略顺利实施，借鉴科教兴国战略实施和民办教育立法经验，有必要尽快进行民办医疗立法。

（二）加强民办医疗立法是保障公民健康权益需要

尽管中央和地方政府出台了一系列促进社会办医的政策文件，但实现中，社会办医仍时常遭遇政策上的“玻璃门”、“弹簧门”。促进民办医疗发展过程中，由于政策的原则性规定，地方政府对中央政府促进社会办医政策规定的选择性执行和选择性不执行情况并不鲜见，也成为民办医疗发展中广受诟病的问题。由于缺乏民办医疗方面的法律法规，民办医院的投资者和医务人员，在其权益受到侵害是，往往难以法律诉讼途径维护自身的合法权益，这样造成的不利后果是现有的大量民办医院投资者的合法权益难以得到有效维护，想开始投资或想继续投资民办医院的投资者不敢投，而医务人员也不愿意到民办医院执业，这样的政策环境将不利于民办医院的健康发展。另一方，由于没有民办医疗方面的专门法律法规，自然就没有对民办医院针对性监管及处罚方面的法律规定，也没有对民办医院监管的相关行政部门责任的规定，这样导致的结果是相关行政执法部门缺乏明确的行政执法依据和监管职责。没有了公共行政执法部门的有效监管，而我国相关的行业自律组织发展也不甚完善，导致的结果是对我国民办医院的监管缺失或监管不力，民办医院鱼龙混杂，良莠不齐，最终损害的还是广大患者的健康权益。因此，为保障我国公民的健康权益，亟待加强民办医疗立法。

（三）加强民办医疗立法是保障民办医疗健康发展需要

2017年的中国民营医院发展报告显示，2016年我国民营医院1.64万家，占我国医疗总数的56.39%；民营医院床位数123.36万张，占全国床位总数的21.69%；诊疗人次达4.22亿人次，占全国总数的12.91%；住院人次达2777万人次，占全国总数的15.84%。估计2017年上述数据还会继续往增加。如此庞大的民办医院数量，上亿人次的诊疗服务，仅仅依靠政策引导和管理，在没有专门的、针对性的法律或法规规制下，很难保障其健康发展。因此，为保障民办医疗健康、稳定发展，亟待加强民办医疗立法。