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2019-05-21 蒋博文 火石创造
近年来，科技创新券在国内各地区关注度持续上升，政策实践中存在诸多问题，亟待采取措施，进一步鼓励和推广应用创新券，激发创新主体的科技创新积极性和自主性。 一、科技创新券概述 科技创新券“创新券”、“研究券”、“知识券”、“科技券”、“创新与能力券”，政府部门针对中小企业经济实力不足、创新资源缺乏，高校和研发机构没有为中小企业服务的动力机制而设计发行的一种"创新货币"，主要通过政府购买服务
近年来，科技创新券在国内各地区关注度持续上升，政策实践中存在诸多问题，亟待采取措施，进一步鼓励和推广应用创新券，激发创新主体的科技创新积极性和自主性。
一、科技创新券概述
科技创新券“创新券”、“研究券”、“知识券”、“科技券”、“创新与能力券”，政府部门针对中小企业经济实力不足、创新资源缺乏，高校和研发机构没有为中小企业服务的动力机制而设计发行的一种"创新货币"，主要通过政府购买服务的方式支持中小微企业或创业团队开展创新活动。
为降低使用成本、提高科技资源的使用效率，世界主要国家都将补贴政策作为一项基本思路，有助于推动科技服务的需求方和供给方有效对接，提高科技创新资源的共享和使用效率。
二、国外创新券政策实施情况
自2004年，荷兰、意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、希腊、奥地利和新加坡等国家相继出台实施了科技创新券政策，各国在实施过程中结合本地实际进行了政策改革创新，不断推动科技创新券政策在世界各地发展。
1. 荷兰：首创创新券制度
2004年，荷兰首次提出实施创新券制度，目前已发放 20000 多张创新券。荷兰政府经济事务部下属的创新与可持续发展局负责该项政策，并采用单一券和联合券2种形式。单一券又称小额券，用来解决单个中小企业商业发展的技术问题，最高面值 2500 欧元。联合券又称大额券，用来解决若干企业关注的共性问题，针对一个较大型项目，各参加企业联合填写一张表格申请补助金，其最高价值为 50000 欧元。
荷兰通过创新券政策，政府为中小企业降低了创新投入成本，为大学和科研院所增加了技术服务收益；在中小企业和大学、科研院所之间搭建了市场之桥，荷兰代夫特科技大学、爱因霍芬科技大学则宣布，将为企业提供创新券面值一倍以上的科技服务，极大调动了大学和科研院所服务企业的积极性。
荷兰的创新券实施领域已由工业向其他行业拓展，研究机构的选择范围也由公共科研机构放宽到准公共研究机构及一些有研究能力的大企业。如荷兰创新地推出了“国际商务开拓知识券”这类获得国际大奖的创新服务模式，另一方面，将创新券从开放性普惠型收缩为专业型，如在“可持续水基金（给水）”项目中设立一小部分资金用代金券的方式进行支持。
2. 英国：创新英国国家创新券计划
英国的创新券工作最早由英国创新技能部（Innovate UK）负责，创新技能部是一个独立于政府的非营利性公共服务机构，通过与政府各部门、学术研究机构和各地区发展局都有密切合作关系，为英国企业技术创新提供财政和技术帮助。
通过10轮资助，最后在2016年英国结束了开放性的创新券计划，通过别的竞争性的计划继续对创新进行资助。在2012—2015年间，共资助了 3516 个创新券项目。创新英国国家创新券计划旨在帮助企业获得创新和增长所需的知识。每次企业可申请最高 5000 英镑资助。但也只能支持企业第一次与外部专家合作，支付外部专家的服务费用。
创新英国国家创新券计划为初创企业、微型企业、中小企业提供创新凭证，与“知识供应商”合作，如大学和高等教育学院，研究和技术组织，技术咨询公司，创业推进器及知识产权顾问等。
3. 新加坡：将创新券推广到人力资源管理等软创新领域
2009年，新加坡推出了创新券计划，与欧洲创新券政策相比，新加坡创新券有不少新发展。新加坡创新券使用领域更广泛，除了包括技术创新与生产领域外，还覆盖了人力资源、财务管理等“软创新”领域。在技术创新领域，中小企业可用创新券购买技术可行性研究、技术支持、技术知识开发、知识产权业务诊断等服务。在生产领域，中小企业可购买ISO9001认证、中小企业能力改进、服务诊断等服务；中小企业可用创新券购买人力规划、人才招聘与评选、员工薪酬福利、员工职业生涯管理、财务管理等管理咨询领域的服务。
三、国内创新券政策实践
近年来，科技创新券在国内各地区关注度持续上升。2012年9月，江苏宿迁市在全国率先推出科技创新券，受到了各地广泛关注。2013年，浙江省长兴县联合上海研发公共服务平台推出了全国第一张跨省使用的创新券。2015年以来，创新券开始在全国普遍推行实施，各地在省、市、区不同层面纷纷出台了适应本地创新需求，各具特色的创新券实施管理办法。
总体来说，我国地方创新券政策还处于探索实施阶段，不同地区政策在发布和管理部门等多方面存在区别，大致情况如下：
1. 地方创新券政策发布和管理部门以科技和财政为主
在省级层面，北京由北京市财政局会同市科委联合出台《首都科技创新券实施管理办法》。浙江、广东、重庆、天津、河北、山东、黑龙江、辽宁、甘肃、山西、海南等省市则由省级科技部门会同省级财政部门联合出台管理办法。福建、贵州、陕西等3个省则仅以省级科技部门名义单独发布管理办法。
在省以下层面，宿迁、南京、济南等一些城市、地区以人民政府名义发布地方科技创新券实施管理办法，并专设了市级层面的创新券管理机构。浙江省人大还将创新券纳入了《浙江省促进科技成果转化条例》，在全国首次把它上升到了地方立法的高度。
2. 创新券资金来源主要有3种不同安排方式：财政科技资金中统筹安排、由已有的财政专项资金中安排和专门设立创新券财政专项资金。
采用第一种方式的有北京、广东、浙江、重庆、黑龙江、辽宁、河北、山西、陕西、甘肃和广州、南京、武汉等省（市、自治区），其科技创新券资金均来源于年度财政科技资金。采用第二种方式的有天津、海南、苏州和杭州，分别由天津国家自主创新示范区专项资金中安排；海南省级财政技术创新引导计划专项资金中安排；苏州市级财政自主创新专项资金中安排；杭州市级财政开发区科技创新专项资金中安排等。采用第三种方式的有福建、泰兴等。
3.各地创新券政策支持对象以科技型中小微企业为主。全国各省市的创新券政策都主要面向支持科技型中小微企业，具体标准各地不一。
多数省市政策要求支持对象为已备案的科技型中小企业以及高新技术企业、知识产权示范企业、科技孵化器入孵企业等。北京、上海等地则仅限制企业规模为中小微企业，对企业备案情况未作明确要求。此外，北京、上海、河北等地政策支持范围也覆盖到尚未注册企业的创新创业团队。较有特色的是浙江省，将确定创新券支持范围的自主权下放到下属各市，而省级部门不直接向企业发放创新券。
4. 各地创新券政策支持的创新活动类型不一。各地创新券政策覆盖的创新活动范围差别很大，基本可总结为以下几类：
（1）检测测试、仪器设施共享类，全国各地基本都提供支持。（2）合作研发、委托开发类，北京、天津、河北等地提供支持。（3）数据信息、技术咨询服务类，北京、天津、山西等地提供支持。（4）购买专利、新技术新产品等科技成果，北京、天津、南京、济南等地提供支持。（5）知识产权服务、成果转化中介等创新创业服务，天津、成都等地提供支持。
此外，还有的省市根据自身具体情况，通过创新券工具为企业提供政策咨询、人员培训、科技金融、科技保险、财务法务、创业导师和上市辅导等各类附加服务，以及支持购买和租赁研发设备等。
5. 创新券兑付方式分为供方兑付和需方兑付两类
供方兑付指提供创新服务的服务平台、机构收取由企业、团队提交的创新券后，在指定时间经审核、公示后向政府兑现。北京、河北、深圳等省市采用这种方式。
可最大程度减轻企业负担，但服务机构需要垫支服务成本且增加操作环节，因此通过对服务机构进行绩效考核、提供奖补等激励方式以免影响其积极性。
需方兑付指企业、团队购买创新服务时先垫付服务费用，服务结束后凭服务合同和相关凭证在指定时间经审核、公示后向政府兑现。山西、辽宁、南京、宁波等省市采用这种方式。这种做法创新券的发放和回收只涉及企业一方，与服务机构无关，管理上较为便利，但会对企业带来一定的阶段性流动资金占用压力。
6. 科技创新券的落实原则以“统一规划、分类实施”为主
目前各省市在推进科技创新券的过程中，首先明确科技创新券政策支持的服务项目范围和服务载体范围，科技部门联合相关单位统一制定政策，统一对外发布。由于科技创新券政策支持的内容可能涉及多种类型服务项目，具体操作上可以根据情况分类实施。主要根据提供创新券服务的机构和载体而定。
如创新券支持服务内容以大型仪器、检验检测、专业技术等服务为主的省市，具体推进科技创新券的机构多为条件财务处和平台处。如北京、浙江、山东、陕西和宁夏等省市都是由条件处（平台处）或条财处负责。广东则是由科技服务处负责，也有的地区是由高新处负责，如宁波市。
四、科技创新券应用中存在的问题
在探索科技创新券的过程中，各地遇到问题相似，推行全国通用的创新券，建立全国创新券支付和兑现系统或能更好撬动企业投入创新研发。
1. 支持项目和服务机构覆盖面不足。各地区普遍存在创新券支持内容未覆盖企业创新创业全过程、许多企业需要的服务内容尚未完全纳入、在服务资源和企业需求对接方面还存在偏差等问题。
目前绝大部分区域的创新券都支持检验检测、技术研发/购买等服务项目，但对于如技术培训、技术转移转化、科技中介及其它许多中小企业所需的科技创新类项目的覆盖面则不尽相同，各地对服务机构的认定标准也多种多样。
2. 异地使用限制较多。各地的创新券都有地区限制，而且对创新券的使用对象和使用范围，也都有比较明确的区域规定。
在实施过程中，仅少部分可以跨地区使用，大部分省（市、自治区）都要求创新券在当地的科研机构和技术平台使用。这种地区限制性要求，使得创新券不能流通，限制了中小微企业获取异地科技服务的能力，也降低了创新券的使用效力。
3. 兑付周期过长，资金垫付压力大。科技券政策采取事前申请、事后补助的“后补贴”方式，大多数地区兑现周期为每年度一次，只有少数地区如浙江省，可以做到每月兑现一次。
兑换周期长，造成兑现的企业或者服务机构资金垫付压力较大。特别对于采取“载体兑现”方式的地区，造成服务机构完成服务后，无法及时获得补助，服务机构还面临服务资金无法回笼的问题。如对于中科院、部分高校等事业单位服务机构，还必须有管理办法明确兑现的科技券资金属于横向资金，否则这些单位对兑付获得的财政补贴无法合理使用。这也是企业和服务机构使用创新券积极性不高的最重要原因之一。
4. 创新券知晓率和应用率不高。虽然各地区已经发放了大量创新券，但是相对于数量巨大的科技创新企业，获得扶持的企业数量比例仍然非常之小。
目前创新劵在高校、研究院所的使用面尚不广；特别在成果转化类科技创新券的使用中，己登记和提供中介服务机构占可提供成果转化服务机构的比例尚不高。究其原因，除了服务机构积极性不高，创新券自身存在模式缺陷之外，宣传不到位也是重要的原因之一。虽然，部分地区由于创新券总量限制，不希望进行太大规模宣传推广之外，大多数地区创新券政策的宣传没有做到创新企业皆知的程度。
5. 创新券的规范使用问题。尽管各地在创新券的使用上进行了各种形式的创新，但在实施过程中，部分地区片面理解了创新券的作用，将原来以常规方式支持科技计划项目的资金，借以创新券的形式发放，尤其一些地方还发放大额度的创新券、允许使用创新券购买硬件设备，这实际上背离了创新券的本意。
五、小结
科技创新券政策符合市场经济和科技创新发展规律，具有牵一发而动全身的杠杆效用。针对以上问题，建议采取措施，进一步鼓励和推广应用创新券，激发创新主体的科技创新积极性和自主性：
1. 借鉴国内外优秀的经验，以提供“全链条”科技创新服务为目标，进一步扩大提供科技创新券服务的创新载体和服务项目的范围，以进一步满足中小企业多样性的创新需求。
2. 细化和完善服务项目清单，规范创新券可以购买的科技创新服务类型，对企业进行政策指导。
3. 由政府牵头建立统一的科技创新券公共服务平台，同时加大宣传力度，与园区、孵化器机构合作，鼓励行业组织向企业推介创新券政策等。
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