详解：药械监管审批拉开巨变大幕

2020年12月22日，国务院常务会议上通过了《医疗器械监督管理条例》。时隔两年，当年的修订草案终于转正落地。虽然最终落地的政策终版尚未发布，但是医疗器械行业的监管剧变几乎已经在所难免。

 就在同一天，还有另外一件大事同时发生。国家药品监督管理局药品审评检查长三角分中心、医疗器械技术审评检查长三角分中心在上海挂牌。第二天，12月23日，国家药监局药品审评检查大湾区分中心和医疗器械技术审评检查大湾区分中心也在深圳正式挂牌。

 监督管理条例修订，药监局分中心在两地相继挂牌，在整体药械行业监管趋严的态势下，重磅政策接连出台，似乎在向全行业告知：药械行业一波猛烈改革即将来临。

新器械监管条例会带来怎样的影响？分中心的设立将承载哪些功能？这一系列举措又释放出怎样的信号？动脉网通过采访多位业内人士，理清变化脉络。

医疗器械行业将迎来史上最严监管

两大政策的变化，对医疗器械行业影响重大。

《医疗器械监督管理条例》的地位类似于行业“宪法”，它的修订通过对于行业事关重大。在岁末之际，修订案通过意味着2021年整个医疗器械行业会有全新的开始。

国家医疗器械技术审评检查长三角分中心正式挂牌落沪，医疗器械技术审评检查大湾区分中心挂牌落地深圳，两大国家级器审分中心的落地，则意味医疗器械行业审评环境的大改变。

药械审批发生巨变，引起了行业一片沸腾。总体来看，业内人士都认为这是医疗器械行业的利好，指导性政策的出台将引导行业朝着良性方向发展。

故此，动脉网采访了多位业内人士，认为在医疗器械领域，在新规、新机构下背景下，将有以下趋势。

1、政策朝着“宽进严管”方向改革，医疗器械审批将鼓励创新，降低准入门槛，同时加强监管检查；

2、分中心设立的主要目的是为了缩短审批流程，推动区域内医疗器械行业创新力和竞争力提升；

3、医疗器械行业迎来史上最严监管，监管力度、频率和处罚成本都大幅提升；

4、后续预计将会有系列政策出台，未来还将可能有更多分中心。

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两中心建立将加速审评，也将带来高频监管

从医疗器械产业发展的历程来看，两大分中心的设立其实是医疗器械产业快速发展下的必然要求。医疗器械行业快速发展，为国家器审中心带来了不小的压力，器审中心需要提速来匹配行业的发展速度。

近10年来，医疗器械行业快速发展，企业如同雨后春笋般生长，加上近年来，医疗器械注册人制度的出台，包括各大高校及研究机构都成为医疗器械研究生产的主体，产品研发孵化的周期大大缩短，而新入场者大部分集中于高精尖的三类医疗器械。大量产品送审后，审批压力较为严重。

根据国家药监局数据显示，2019年我国第二、第三类医疗器械注册批准总数量达2.55万项，同比增长53.6%。

国内一家CRO企业创始人告诉动脉网：“以往按照现行法规，在中国大陆上市一款风险较高的三类医疗器械，因为要涉及人体临床试验，高风险三类医疗器械注册周期为3到4年，有的时间甚至要超过四五年。其中国药局审批时间，包括首次审评发布以及补充资料的时间就超过一年。“

这样的情况长此以往将会限制整个医疗器械行业创新的速度。两大医疗器械分中心正是在这样的背景下设立。

从职能上看，目前还没有具体的细则出台解释两大中心的职责，关于两大中心如何发挥作用还无从知晓。但据政策导向估计，落地区域的两中心将主要从缩短审评审批周期和加强医疗器械监管两个方面发挥作用。

在缩短产品审批周期上看，两个分中心的设立能够降低沟通成本，对于产品存在的问题及时提出修改建议，对企业提供指导，共同讨论相关技术问题。无论是在递交材料环节，还是在注册前、中的咨询，对于医疗器械企业来说，分中心的建立都会带来较大便利。

从另一个角度来看，两大分中心的设立也将结合区域的产业特点，促进区域内医疗器械企业和有关研发机构的创新力和竞争力。

一位业内人士表示：“长三角区域是国内高端医疗器械的摇篮，主要的产品是有源类产品和化工类产品。珠三角主要的产品是生化类产品，而北京植入类产品较多。产品的特性决定了专业人才的集中性。本次两个分中心的设立能够让审评审批和当地的产业属性结合。”

长三角中心和大湾区中心一手鼓励创新，另一手则是抓监管。

细心观察两个中心的名字：医疗器械技术审评检查长三角分中心，医疗器械技术审评检查大湾区分中心。和国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心的名字不同，区域内的两中心多了“检查”二字。

“检查”赋予了区域分中心不同的职责，或许它代表着区域分中心将关注医疗器械检查，释放了药监局对于医疗器械的监管，包括全生命周期监管、合规性监管将会越来越严的信号。

另一位业内人士也表示：“区域分中心的建立代表着未来对于医疗器械产品的检查将会越来越多。其实这也是近年来的趋势，近两年各个层级对于临床试验的核查都在加强，2020年3月还出台了《国家药监局关于印发医疗器械质量抽查检验管理办法的通知》。未来飞行检查可能会成为长期常态化的存在。”

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《医疗器械监督管理条例》通过，向宽进严出改革

实际上，近年来出台的一系列政策都具有协同效应。区域分中心的建立是为了执行医疗器械释放创新力量、严监管的改革理念。“宽进严出”这一改革理念也贯穿《医疗器械监督管理条例》这一行业“宪法”。

截至发稿前，虽然《医疗器械监督管理条例》修订后的正式版本还未公布，但会议明确指出，医疗器械事关人民群众身体健康和生命安全，必须实行最严格的监管。会议通过《医疗器械监督管理条例（修订草案）》，强化企业、研制机构对医疗器械安全性有效性的责任，明确审批、备案程序，充实监管手段，增设产品唯一标识追溯、延伸检查等监管措施，加大违法行为惩处力度，对涉及质量安全的严重违法行为大幅提高罚款数额，对严重违法单位及责任人采取吊销许可证、实行行业和市场禁入等严厉处罚，涉及犯罪的依法追究刑事责任。

字里行间已经透露出严监管的信号。

按照此前发布的草案稿，可以预测医疗器械强监管将从以下几个方面进行实施。

一、提高违法成本。按照此前草案稿，违法生产经营的医疗器械货值金额不足1万元的，并处10万元以上15万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额15倍以上30倍以下罚款。而此前的条例中，不足1万元的，处罚金额是5万元；一万元以上的，最高罚款金额是货值的20倍。可以看出违法成本大大增加。

二、加强处罚力度。以往的条例只是追究生产经营所得，而新的条例对于医疗器械有重大过失医疗器械生产企业的法人注册证书的持有人，参与医疗器械生产的主管都要进行处罚，也就是说要处罚到个人了。

三、或将会统一二类医疗器械的审评尺度。草案稿中的条例建议以前由省药监局或者是直辖市药监局来进行审批二类产品，改为由国家局审批。

以往由于各个地区间的发展差异导致二类器械的审评审批标准和规范也存在差异，修订条例中很有可能会统一二类器械审评审批的标准和规范，促进行业规范发展。

无论是从监管的力度还是频率上，修订条例通过后，可以说医疗器械将面临史上最严监管。对于企业来说，未来将要更加重视生产管理，注重合规性。

花开两朵，各表一枝。《医疗器械监督管理条例》条例中也有关于鼓励行业创新的方面。虽然修订条例正式稿未出，但从大方向看，激发创新力量主要体现在以下三方面：

一是第三方检验的开放。以往的条例规定企业必须得在国家指定的国家级的检测中心去完成注册检测。而国家指定的检测中心只有10家。毫无疑问这也严重阻碍了审批速度的加快。新条例提出企业可以去第三方有资质的实验室完成检验，或者企业也可以在自有的有资质的实验室完成自检。二是注册人制度的持续推进。三是有条件的临床和审批。

对于整个医疗器械行业来说，无论是两个分中心的设立还是监督管理条例的修订，都意味着行业正在发生结构性的变化。我国医疗器械监管审评环境正在照着轻资产进入，严监管的模式转型，向欧美的审评机制看齐，这有利于打造更好的产业生态。

据行业人士表示：随着医疗器械行业发展到了新的阶段，想要进一步高速发展，必须依赖于相关政策的支持。医疗器械注册人制度释放了很多创新力量，同时监管政策也要配套。当然，条例只是一个大法，希望未来配套的《医疗器械注册管理办法》《医疗器械生产监督管理办法》《医疗器械经营监督管理办法》《医疗器械使用质量监督管理办法》等配套部门规章的修订都能跟上，减少政策的过渡期。

分中心设立，或将加速药品临床试验审批

分中心的设立对于医药产业也有着长远的影响。与器械产业不同的是，地方药监局在药品审批过程中的参与度较低。在2019年5月取消国产药品在省局的初审后，省级药品监管部门的主要功能就落到了药品生产和流通的监管过程上。因此在当前环境下，药品审批的全流程几乎由国家局全权负责。

在这样的态势中，国家局在长三角和大湾区两地设置的两个分中心，将承担什么样的职能？

首先从地域选择上看，长三角地区和珠三角地区是国内创新药产业的聚集带。再结合近两年国家持续推进创新药产业发展的动作上看，两个分中心的工作职能与创新药审评审批脱不开干系。

但是从目前的情况上看，分中心直接承担新药审批工作的可能性较低。

首先，国内创新药产业虽然在近两年高速发展，但还没到井喷的地步，每年的新药申请量还不需要专门在各地区设立分局处理；其次，新药审批工作对专业人员队伍建设的要求极高，对于一个刚成立的分中心来说，虽然有资深专家带队，但是整体队伍建设想要跟上新药审批的步伐，还需要一定的时间。

目前我国施行的临床试验默示许可制度是60个工作日，虽然已经较此前有了长足的进步，但是与美国FDA的30个自然日还是有非常大的差距。如果分中心可以承接临床试验的沟通过程，甚至直接开展创新药的临床试验审批工作，无疑会大幅加速创新药进入临床阶段的速度，对创新药产业是巨大的利好。

赛赋医药董事长刘杨认为，分中心的设立对于沟通效率的提升最为明显，尤其是对于创新型更强的First-in-Class产品：“像First-in-Class这样的前沿项目，很多时候评审机构没有审评过，甚至没有经验可借鉴。越是探索性的产品大家越是蒙着眼摸着走路。可能自己摸索了一阵，再到北京与CDE交流的过程中，才发现有哪里不对，走了弯路又重新再走。这种情况下如果能与CDE之间保持近距离的沟通和衔接，肯定会大幅促进这些项目的快速推进。”

在注册临床试验申报的过程中，从适应症划分到临床试验终点，各个具体细节都需要经过与CDE之间的沟通。过去几年中我国创新药产业主要还以跟随创新为主，有国外案例可以借鉴，沟通成本还不明显。但是随着更多企业转向开发更具创新性的First-in-Class产品，临床实验室设计不再有迹可循，与监管部门之间的沟通必然会耗时更长，频率更高。

君实生物工业事务高级副总裁兼首席质量官王刚博士向动脉网表示，他们期待着分中心的设立可以促进审评、审批、检查、核查等审批环节的并行推进：“拓益（特瑞普利单抗注射液）能够快速上市，离不开国家药监局的协调指导和药品审评中心、中国食品药品检定研究院和食品药品审核查验中心等单位的通力合作。注册样品的检验、临床试验数据核查、生产现场检查和GMP检查都是同步进行，审评时间大大缩短。得益于监管部门的优先审评审批政策，我们从提交新药申请到获批只用了9个月时间，与既往的上市申请相比至少节约了一半时间。如果分中心的设立可以推动这样的高效审批流程常态化，对于我们的发展的帮助是最立竿见影的。”

除了以上提到的几点之外，还有其他一些现在由国家药监局审批的工作，有可能会下放到分中心，比如药品上市后的工艺变更，目前Ⅰ、Ⅱ类变更在省药监局备案，而Ⅲ类变更需要国家药监局报批。

在地方设立分中心对于当地的创新药产业发展势必会带来正面影响，但是分中心的职能究竟如何界定，还需要等待监管部门的进一步披露。

某医药行业资深专家对动脉网表示，要理性看待分中心的设立。整体利好是不可否认的，但是也不要期望过高，分中心也需要一定的时间发展：“设立分中心不是一下会有很大的速度的提升，效率的提升。不同分中心之间对于评审尺度、技术原则、大方向把握等方面，会有一段统一的过程。这也就意味着重要的评审还是得放到总局来，在整体标准的严格尺度下，分中心才能真正对地方产业起到促进作用。”

粤港澳一体化进程加速，大湾区分中心承接监管

此次大湾区分中心的设立，除了加速珠三角地区的药械产业发展之外，还额外承接了粤港澳三地医药产业监管一体化的进程。

在大湾区局挂牌之前，2020年11月25日，国家药监局就联合市场监督管理局、发改委、商务部、国家卫健委、海关总署、国务院港澳事务办公室、国家中医药局八部委等八部委发布了《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》。

这一政策的出台其实是2019年合作协议的延续。2019年5月，国家药品监督管理局先后与香港特区政府食物及卫生局和澳门特区政府社会文化司签署了合作协议，加强内地与港澳地区在药品监管体系方面的交流与合作。本次发布的《工作方案》基本可以视为是去年合作协议的最终落地。

根据相关解读，工作方案中的创新举措主要包括两个主要方面：

一、在粤港澳大湾区内地符合条件的医疗机构，可以按规定使用已在港澳上市的药品和医疗器械。

二、在粤港澳大湾区进一步深化药品医疗器械审评审批制度改革，建立国家药品医疗器械技术机构分中心，在中药审评审批、药品上市许可人、医疗器械注册人等制度领域实施创新举措，增设药品进口口岸，为推动粤港澳大湾区生物医药产业创新发展提供机制保障。

此次挂牌的大湾区分中心，将承接《工作方案》中的第二点创新举措，为全球创新产品通过港澳地区进入内地提供保障。

《工作方案》实施后，在粤港澳大湾区内地9市开业的指定医疗机构使用临床急需、已在港澳上市的药品，由国家药监局批准改为由国务院授权广东省人民政府批准。同时政策也明确要求了，在相关举措实施的过程中，要从香港大学深圳医院开展试点，再逐步再扩展至粤港澳大湾区其他符合要求的区域和医疗机构。广东省人民政府在此过程中除了要管理产品进出口和审批之外，还要在国家药监局指导下会同港澳药品监管等部门建立粤港澳三地药品监管协作机制。

虽然与深圳只有一桥之隔，但是香港的药械监管体系与内地却完全不同。

香港的西药监管由香港药剂业及毒药管理局负责，医疗器械监管由医疗仪器管制办公室负责。申请产品上市的企业直接将产品注册申报相关的材料整理后申报，并且已经获得美国FDA或欧盟CE批准的产品，还可以简化注册流程。基本上，在美国或欧洲已经上市的产品，在香港都可以直接进入市场。

因此在香港的上市的药械产品，涵盖范围约等于已经在欧美地区上市的药械产品，尤其很多全球性的创新产品，可以快速进入香港市场。

如果从这样的角度上看，粤港澳大湾区一体化建设，似乎和海南医疗旅游先行区的设立，有异曲同工之妙。两者本质上，都是在推进国内医疗市场与全球市场之间的交流融合。

国内药监部门虽然在2017年成功加入了ICH，并在2018年当选ICH管理委员会委员。但是考虑到国内巨大的患者群体和复杂的诊疗环境，国内市场与全球市场之间的融合并不能一蹴而就，迄今为止还在临床试验数据互认的探索阶段，距离大规模开放国外获批产品在国内的快速上市，还有一定距离。

本次粤港澳地区的一体化进程加速，和大湾区局的成立，可能也代表了国内市场与国际市场之间的加速融合。以大湾区为中心的内地九市将成为国内医疗市场全球化的排头兵，在率先享受全球最新医疗产品的同时，为未来国内医疗市场的进一步开放，做好相应的准备。

总体来看，分中心的设立是医药和医疗器械行业良性发展的一个重要节点，它对于行业影响非常大，当然它也会有一个持续发展的过程。相信在2021年，行业会有一个崭新的开始。